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来源:未知 时间:2019-11-11 02:48

  :“量入为出”与“以支定收”分别代表了两种不同的政府理财观,两者之间并非决然对立,但侧重点各有不同。我国预算法以前确立的是“量入为出”基础上的预算平衡原则,但随着市场经济改革的逐步深入,政府与市场关系的逐渐厘清,预算法修正案对政府理财观做了必要的调适,正在走向“以支定收”基础上的预算平衡,并通过有限允许地方政府举债、实行国债余额控制和构建跨年度预算平衡机制等微观层面的举措来实现此种动态的预算平衡,同时,国家推行的“简政放权”改革和划分政府事权清单,为“以支定收”基础上的预算平衡提供了宏观的制度保障。

  预算法素有“经济宪法”之称,预算法的修改作为国家深化财税体制改革的核心内容,也在一定程度上承载着体制改革的使命。在诸多预算法修改的命题中,预算平衡问题得到了理论界与实务界的高度关注,原因在于,收支应保持平衡,这是任何预算都必须遵循的铁律,也是对国家预算决策的关键约束之一。但问题是如何理解平衡?如何在法律上定义平衡?是在多长时间周期内、在什么基础上以何种方法实现的平衡?等等,这些都是预算法无法回避的问题。随着我国体制转轨的完成,传统“量入为出”基础上的平衡局限性日益突出,我国的预算将逐步转向“以支定收”基础上的平衡。我国新《预算法》通过具体规则制度的修正,较为隐蔽地贯彻了“以支定收”基础上的预算平衡原则,较好地回应了上述问题。基于此,本文将从政府理财观革新的角度切入,对新时代的预算平衡原则及其制度构成进行分析,探究我国后预算法修订时代“以支定收”实现的可能性。

  我国《预算法》(1994)第三条规定:“各级预算应当做到收支平衡”,由此确立了预算平衡原则。为了贯彻该原则,《预算法》(1994)第二十七条规定:“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,但是借债应当有合理的规模和结构。”第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”而实际上从未有法律和国务院的行政法规允许过地方政府发债。之所以强调“不列赤字”、“收支平衡”,并禁止地方政府举债,缘于当时《预算法》所确立的“量入为出”的政府理财观。新中国成立初期,国家实行高度集中的计划经济体制,在财政上体现为统收统支,预算编制上,一直奉行“收支平衡,略有结余”,此即“量入为出”原则的具体体现,并最终写入了1994年的《预算法》。

  客观而言,“量入为出”的理财思想对于我国经济的发展起到过积极的推动作用,具有重要的理论和现实意义,但随着我国由计划经济转向市场经济,国家和政府的职能出现了重大变化,该原则的弊端也开始凸显。例如,传统的“量入为出”原则只强调收入对支出的限定作用,过于注重收入却忽视了对支出的严格管理,缺乏成本意识容易造成财政资金的浪费和效率的损失,在调动政府特别是地方政府扩大财政收入的同时,越来越多地造成地方政府冲动性投资的资源浪费和更多的赤字。因此,“量入为出”原则有必要摆脱新中国成立初期的“统收统支”影响,不能一味地以收入来规定支出。在西方国家,随着资本主义的发展,资产阶级的国家观和政府职能也逐渐发生了变化,国家不再被认为是非生产性的,而政府职能也在向多样化发展。尤其是20世纪30年代以后,西方各国在实践上和理论上接受了强调国家干预的凯恩斯主义,各国政府普遍加强了对经济的干预,扩大财政支出,实行赤字预算,以实现充分就业和经济增长的目标。传统的“量入为出”理财观受到了普遍的质疑,开始转向基于“以支定收”的预算平衡原则。

  “以支定收”与“量入为出”,是两种不同的理财观,前者强调以支出为预算平衡的基础,后者强调以收入为预算平衡的基础。这两种理财观自古以来就有争议。据考证,《礼记。王制》最先提出量出为入的思想。唐代杨炎颁行“两税法”第一次提出以支定收的原则:“凡百役之费,一钱之敛,先度其数而赋于人,量出以制入”,即先计量国家每年所需要的经费,然后规定相应的课征收入以满足国家经费支出的要求。南宋叶适也提出过该思想,主张在缩减支出的前提下缩减收入。新中国成立以来,虽然“量入为出”占居主导地位,但“以支定收”的观点也常被论及,尤其是在转向市场经济体制的过程中更加突出。例如,有学者认为,只要政府部门不再掌管整个的社会资源了,“量入为出”便在相当程度上失去了其操作的可能和意义。“以支定收”是一种植根于市场经济体制环境,并且与市场经济体制环境相适应的财政观。因此,只要政府部门循着“拾遗补缺”的思路,以满足社会公共需要为口径界定其职能,“以支定收”自然要替代“量入为出”,作为处理财政收支关系的一般原则。建议依据“市场经济—社会公共需要—政府职能—财政支出—财政收入”的关系链,循着“政府究竟需要干什么事”、“政府究竟需要多少钱”和“政府究竟可以取得多少钱”的线索,构建本来意义上的中国公共财政框架。另有学者指出,应当把“以支定收”原则作为我国政府目前预算编制制度乃至整个财政制度改革的另一个基本原则,科学合理编制预算,才可以增加预算对支出的控制力度。目前对我国来说刻不容缓的是尽快厘定“支”的问题,按照“以支定收”原则,我国财政收入的正当性和合理性也会得到验证和认可,真正做到了取之于民、用之于民,“量入为出”的预算平衡原则也会得到更好的落实和体现,进而预算的动态平衡乃至经济的平稳运行也都是题中之义了。

  2013年11月,十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了“建立现代财政制度”的改革目标,明确了财税体制改革的三位一体思路,即改革预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度。其中,预算管理制度的改革中强调“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”、“建立跨年度预算平衡机制”、“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”等要求为《预算法》的修改确立了原则和思路。笔者认为,这是一种有别于传统“量入为出”的理财观,应当据此梳理整个财税体制的改革逻辑。

  美国经济学家蒂博特(Tiebout)曾指出:“理想的公共财政目标过程应该如此设计:(1)要求居民(消费兼投票身份者)如实地表达出自己对公品和公共服务的偏好;(2)像在私人物品市场上一样满足居民的偏好;(3)对居民课以相应的税收。这是从地方政府层面表达的一种理想方案,突出了事权与支出责任划分之地位,也正是缘于这种逻辑,国外文献认为,政府在建立一个有效的税制结构之前,应该确定目前地方政府的支出权,而且至少在短期内保持这一状况,这被归纳为”职能改革先于财政收入改革“,列入财政分权的基本原则之一。国内学者也曾指出,在中央与地方关系中,事权与支出责任的纵向配置处于基础性的地位,是政府间财权及财政收入划分的主要依据,也决定着政府间财政转移支付的结构和规模。政府间的事权配置是否处于优化状态,对一个国家的公共财政体制以及国家公共职能的运行效率有至关重要的影响。因此,科学合理的界定中央与地方各级政府的事权和支出责任,是保障政府公共职能的有效发挥和实现央地关系规范化的逻辑前提。遵循上述逻辑,国家财政制度构建的理想规划应当是:首先,根据国家结构,合理界定政府与市场的边界,从整体上明确国家的职能并确定政府的事权;其次,根据相应的原则合理划分各级政府以及政府各部门的事权和支出责任;再次,根据事权与支出责任的划分,合理构建税制结构,并确定各级政府的税收以及整个财政收入分配关系,辅之以财政转移支付制度来调整政府间财政关系,做到财力与事权之匹配;最后,通过预算制度、财政绩效评价制度和财政监督制度来确保财政收支行为的有效运转。换言之,明晰事权划分,是为了界定支出责任,政府间支出责任划分则是处理政府间财政关系的逻辑起点。然而,现实中财税改革的逻辑链条早已形成,改革无法逆转,税制改革难有大的调整,十八届三中全会通过的《决定》中确立的”稳定税负“要求,已经将收入规模控制在了现有程度,事权与支出责任相适应的制度也只能建立在这个税负稳定的收入结构之上,再加上”税收法定“的呼吁强烈,税收立法走在前列,而”财政收支划分法“的制定暂时无法启动,导致改革必然无法成为蒂博特所设想之目标过程,更无法成为整个改革的”逻辑起点“。

  理想与现实的差距造成了政府理财观决择的困扰,政府理财观究竟应是“量入为出”还是“以支定收”,并非简单的选择题,两者之间也并非绝对的对立关系。从国外情况来看,许多发达国家都通过举债来安排建设支出,预算赤字已是普遍现象,只不过财税法治完善的国家对国债和预算赤字控制有着法律的明确规定,即便是在贯彻“以支定收”的国家和地区,在严格的预算审议制度控制之下,“量入为出”的理念依然随处可见。反观我国,虽然《预算法》过去明定“量入为出、收支平衡”的原则,即便在严格禁止地方政府举债的情形之下,举债、负债(赤字)已是中央和地方各级政府客观存在的普遍现象,而我国的财政法律并未对国债和赤字作明确限制,由此引发了税负高低、政府支出边界何在的讨论。因此,科学合理界定政府的职能,清晰明确地划分各级政府之间以及政府各部门之间的事权与支出责任,才是解决这种困境的根本之道。现实路径决定了建立事权与支出责任相适应的制度难以成为理想中的逻辑起点,但依然在改革中具有重要的意义,改革应当在“以支定收”与“量入为出”的张力中前行。

  任何一部预算法,都是基于一定的政府理财观而制定和修改的,政府理财观则透过具体的规则条款表现出来。笔者认为,新《预算法》实际上实现了“量入为出”基础上的预算平衡向“以支定收”基础上的预算平衡的转变,并通过具体规则的修改,创设相关的制度,为“以支定收”基础上的预算平衡提供了制度保障。

  新《预算法》第一条规定,“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”该条明确了预算立法的目的,其中,新增“规范政府收支行为”的表述虽有学者认为不妥,但在一定程度上明确了预算约束的对象,强调了预算法应同时关注收入预算和支出预算,并在两者之间寻找平衡点,以实现预算平衡目的,维持财政稳健的原则,这实际上从立法目的上为以支定收的实现提供了指引。

  新《预算法》第四条进一步规定:“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这是本次修订新增的条款,具有特别重要的意义。长期以来,预算外资金的运转打乱了预算的统一性和完整性,再加上预算分类不合理和复式预算制度不完善,导致《预算法》难以全面约束政府的所有收支行为。针对这种乱象,学界和实务界长期呼吁尽快实行全口径预算管理,这不仅是预算技术层面的要求,更是建立现代财政制度的基本前提。党的报告指出:“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,《决定》强调“实施全面规范、公开透明的预算制度”,这些要求最终落实到了新《预算法》的具体条款中,建立全口径预算管理制度也成为了本次《预算法》修订的亮点之一。根据新《预算法》的规定,预算收入和预算支出都是全口径的,收入层面不仅包括税收和收费,还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等;支出也要涵盖广义政府的所有活动。笔者认为,只有实现全口径预算,“以支定收”可能带来的政府规模膨胀现象才能有效防范,基于“以支定收”的预算平衡才有可能成为现实。

  《预算法》(1994)第二十六条规定:“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院规定。”实践中,国务院分步骤推动了国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算的发展,复式预算编制制度初步成型。正是在此基础之上,新《预算法》总结经验,在“总则”中全面确立了复式预算制度。首先,明确了复式预算的具体构成。新《预算法》第五条规定:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”该条规定一方面用“一般公共预算”替代了旧法中的“公共预算”,因为复式预算中的每一类预算都具有公共预算的属性,如此修改可让《预算法》中的上下位概念更为缜密;另一方面强调了各类预算之间的关系,既要求各类预算应保持完整、独立,又明确了彼此之间的衔接,为预算平衡提供了更为宽广的范围。例如,国有资本经营预算应当“安排资金调入一般公共预算”,社会保险基金预算则包括一般公共预算安排的资金,彼此之间的资金对接为“以支定收”基础上的预算平衡提供了更大范围的可能性。

  其次,确立了各类预算的编制原则。新《预算法》第六条至第十一条明确界定了各类预算的内涵,并分别确立了各类预算应贯彻的理财原则。例如,第九条规定,政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,强调“专项用于特定公共事业发展的收支预算”,做到以收定支。第十条规定,国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。第十一条规定,社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。我国预算法第一次如此明确地界定各类预算并确立相应的预算编制原则,分别践行不同的理财观,从而构建了多元化的政府预算体系,为各类预算之间的平衡提供了制度保障。

  首先,对中央与地方各级政府预算的关系进行了调适。一方面,新《预算法》通过修改预算编制、审查、批准和执行中的条款,完善了各级政府预算之间的关系,包括汇总下级政府预算和对下级政府报送的预算汇总进行备案审查等;另一方面,新《预算法》新增第十七条:“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”,为整个国家预算的完整性、协调性提供了制度基础。

  其次,对中央一般公共预算编制的原则做了修正。新《预算法》第三十四条规定:“中央一般公共预算必需的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,举借债务应当控制适当的规模,保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理,余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。”该条款虽未言明,但删除了旧法中的“中央政府公共预算不列赤字”的规定,并借鉴国际经验,确立了由最高立法机关控制债务余额的制度,实际体现了中央一般公共预算所贯彻的“以支定收”基础上的预算平衡理念。

  最后,有条件地允许地方政府举债。我国《预算法》(1994)第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”该条规定坚守的是传统的“量入为出”基础上的预算平衡原则,为地方政府举债设置了“紧箍咒”,而实践中,地方政府因经济发展要求等各方面因素的影响,各种隐形负债大量存在,地方政府财政危机十分严重,对此,学界一直在呼吁有限开放地方政府举债渠道。在本次预算法修订过程中,针对该条款的修改也是一再调整,对地方政府应否允许列赤字的问题存在较大的争议。笔者认为,解决地方财政困境,应当通过调整税制结构、完善财政转移支付制度和修正地方政府举债制度等三种途径来实现,而对地方政府举债的问题确需谨慎对待,在整个国家处于经济发展和转型阶段,加上地方政府财政纪律欠严肃和预算控制呈软约束的客观现状,不宜贸然放松对地方政府举债的限制。本次《预算法》修订在整个国家全面深化经济体制改革和财税改革的大背景下,税收制度开始直面地方财政困境,地方税制构建提上日程,国家同步启动对地方政府负债情况的全面调查和评估工作,在此基础之上,新《预算法》一方面增设了有关财政转移支付的条款,另一方面则有条件地开启了地方政府举债之门,其第三十五条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”虽然该条款依然明确地方各级预算应按照“量入为出、收支平衡的原则”编制,但明确承认了地方政府可在国务院确定的限额内举债筹资用于“公益性资本支出”,同时切断了其他一切形式的地方政府融资渠道。笔者认为,这是符合我国实际情况的立法规定,也是《预算法》体现政府理财观转变最为重要的条款,将带来地方政府规模、预算支出审议重点等方面的系列影响。

  确立“以支定收”基础上的预算平衡原则,除了需要上述预算类别、预算级次范围内的规则调整之外,更需要预算年度的调整。《预算法》(1994)规定了预算年度采用公历年度计算,实施年度预算制度,秉承传统“量入为出”理财观之下的预算平衡原则也是在年度内的预算平衡,这种规定旨在解决地方各级政府的赤字预算问题。但随着我国经济的快速发展,各项改革的持续深入,财政收入连续多年高速增长,这种以年度内收支平衡为基本要求的财政预算越来越不能适应经济社会发展的需要,并对经济发展有一定的阻碍作用,主要表现为人为调节财政收入进度、虚列或少列预算支出等方面。在预算理财观发生变化,年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上,收入预算从任务改为预期,预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破的情况下,迫切需要建立跨年度预算平衡机制。

  新《预算法》第十二条规定:“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”由此,跨年度预算平衡机制正式为我国《预算法》所确认,对实现基于“以支定收”的预算平衡原则,具有极为重要的意义。如学者所言,以支出政策确定的支出预算是确定年度预算的根本依据,不再是以收定支的预算平衡状态。在这中间会出现预算收入与预算支出不匹配的情况。在预算收入大于支出预算时,不强求当年全部安排支出,而是将收入结转下年使用;在预算收入不能满足当年的预算支出时,也就是预算出现赤字的情况下,不强求削减当年支出,而是在科学预测、准确分析形势的情况下,跨年度来对预算赤字进行弥补。预算平衡状态是长期动态平衡,不强求短期静态平衡。当然,跨年度预算平衡机制必须基于中长期重大事项科学论证的机制方可实现,如财政部长楼继伟所言:“为确保财政的可持续,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制,另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目不能一年一定政策,要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性”。因此,新《预算法》的实施必将对依法行政和依法决策带来积极的促进作用。《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“健全依法决策机制”,包括“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”、“积极推行政府法律顾问制度”、“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。依法决策机制的构建,将为跨年度预算平衡机制的实现提供重要的保障。

  预算平衡原则作为《预算法》的重要原则,其实施过程中一直受到“量入为出”与“以支定收”两者紧张关系的影响,传统的理财观即“量入为出”基础上的预算平衡原则之所以有其合理性,是因为政府规模难以控制,该原则能够实现的前提即是对政府职能进行合理的界定;市场经济条件下要求的新理财观即“以支定收”基础上的预算平衡原则之所以被接受,也是因为政府职能发生了转变,而该原则的实现,必须建立在政府职能的合理界定和政府规模的有效控制之上,否则,新理财观的实现将会带来国民税负的增加。而政府职能的界定和规模的控制,需要我们厘定政府与市场的边界。

  正是在此意义上,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)将“划清市场和政府的边界”作为深化预算管理制度改革的四项原则之一,强调“凡属市场能发挥作用的,财税等优惠政策要逐步退出;凡属市场不能有效发挥作用的,政府包括公共财政等要主动补位”。为此,笔者建议,国家应当通过立法,在现行“权力清单”、“负面清单”的基础上,根据现代政府财政职能的理念,制定中央与地方各级政府以及各政府部门的“事权清单”,明确各级政府和各政府部门的事权和支出责任,据此推动事权与财力相匹配目标的实现,如此,既可有效控制政府的支出,防止政府规模无限膨胀带来的税负增长,亦可据此完善我国的税制结构,完善中央与地方政府间财政关系,真正实现新《预算法》对政府收支行为进行规范的立法宗旨。

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